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官员问责关键要从行政性问责走向程序性问责

文章发布时间:2010-09-14     发布者:徐航航     阅读:27

 一、官员“刚性问责”之失 
    

  我国官员问责制还处在粗放型阶段,仅在技术上完善行政性问责还不够,关键要从行政性问责走向程序性问责


  国家审计署审计长刘家义不久前在谈及以往被审计机构出现的“屡查屡犯”现象时指出,“此类问题不是个案,带有一定的共性,是制度性问题。”


  刘家义前任李金华曾因多次掀起“审计风暴”而名声大振。还在那时,“屡查屡犯”就是一个备受诟病的问题了。《瞭望》新闻周刊记者了解到,以往“审计风暴”过后,一些被查出问题的部门就曾“屡犯”,但这些部门的官员,多数却没能承担起相应的责任,有的异地为官,甚至还被提拔。


  近年来,在我国的行政问责中,类似的现象较为普遍。除了少数官员因重大事故被问责外,在决策上失误,或在作风、道德、纪律等方面违规被问责的官员很少,更多的是大事化小、小事化了,直至最终逃避了追究。

  “我国对官员问责还没有一个完全统一的标准,在执行过程中随意性极大”,北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受本刊记者采访时表示,“对官员缺乏刚性问责的严重后果是,不但对官员无法形成威慑力,而且还容易放纵官员滥权的侥幸心理,造成对政府执行力和公信力的极大破坏。”

  二、讨价还价的“官员问责”

  1月5日12时46分,随着“轰隆隆”的一声巨响,设计总投资3500余万元、高135米、建筑面积5000余平方米的“三峡明珠观光塔”轰然谢幕……

  据了解,这座观光塔于2004年3月由重庆市万州区龙宝移民开发区管委会投资兴建。直到工程在2005年4月17日被叫停,前期工程耗资1000万余元。按官方的公开解释,是因为工程不赚钱,所以也没有商家愿意接手。区里经过研究决定拆除。

  一个花纳税人数千万元打造的形象工程,在瞬间灰飞烟灭,公众以为会有人担责。但两个月过去,公众并没有看到哪位官员站出来担责。

  2008年11月26日,“史上最牛官员别墅群”直接责任者熊传明,被河南省纪委监察厅和信阳市纪委监察局撤掉了信阳市国土资源局党组书记、局长职务,并对其予以党内严重警告处分。

  此前,熊传明得到的处分是“行政警告”。这被公众认为处理过于“轻描淡写”。在舆论的压力下,熊传明终于“落马”,也算是给民意一个交代。

  “可以说,熊传明从行政警告到被撤职,是官民问责博弈的结果”,李成言教授对此评价道,“这样的官员问责,感觉像市场上的讨价还价——政府好比卖方,公众好比买方。一旦官员出事激起民愤,为维护政府自身的公信力,政府一方会试探性问责官员,并希望公众能积极认账,公众接受则交易成功,如果不接受,再加大问责力度,直至公众认可。”

  本刊记者调查发现,由于我国缺乏刚性的问责制,对一些问题官员的问责,就很容易被公众舆论效应“绑架”,有时上级领导的批示拍板,也会使官员问责进入一种不理性的状态。

  三、问责应始于“道义之责”

    近年来,我国加快了从中央到地方问责制建设的进程。但本刊记者了解到,目前对官员问责,还多限于发生重大事故,或是违规行为造成极恶劣的社会影响,才对当事官员启动问责程序。

  “在工作中,官员出现严重失误,或是违反各种规定,以公开检讨、赔礼道歉、引咎辞职等方式主动承担道义责任,是自觉遵守从政道德的体现”,南开大学博士生导师齐善鸿教授接受本刊记者采访时表示,“只要官员违背公认的道德规范,就要被问责,如官员见死不救或见义不为,官员包二奶、赌博、作风腐败等。”

  中国人民大学博士生导师毛寿龙教授认为,官员承担责任有四个层面:一是承担道义上的责任,向受害者和公众负责;二是承担政治上的责任,也就是向党和政府负责;三是承担民主的责任,向选举自己的人民代表和选民负责;四是承担法律的责任,要向相关法律规定负责,看是否有渎职的情形存在。

  “从某种意义上来说,道义责任是官员的第一责任。对官员问责需要从道义责任开始”,李成言教授认为,“现行问责制主要限于违反法律和党纪政纪的问责,缺乏对权力运行者政治和道义问责。这需要有关部门不断提高对官员的约束力,转变问责方式,深化问责对象,扩展问责范围和领域。”

   四、需破除的利益“共同体”

  “我国现行的问责方式主体比较单一。国际经验表明,有效的官员问责需要问责主体多元化,需要立法机关、新闻媒体、社会团体、社会公众参与问责”,国家行政学院政治学教研部龚维斌教授接受本刊记者采访时说,“随着互联网的普及以及新闻媒体舆论监督力度的加大,公众参与对官员的问责越来越多,推动了对事件的查处和对失职渎职官员的责任追究。但是,从总体上看,现在的问责制,更多的还是停留在党组织和行政系统内部自上而下的问责上,立法机关、社会团体、社会公众参与问责的广度和深度不够。”

  “长期以来,我国治国基本靠出台红头文件,在具体落实当中,很难把一个责任通过法规规范或法制的形式,落实到每一个具体的层面”,中央党校党建部张希贤教授认为,“因为没有一个法制上明确的权责规定,一旦出问题,就找不到具体责任人,而且哪一级干部应该担当多大的责任,都没有一个明确的规定,全凭着上级党政机关来界定。”

  “由于我国官员问责大都指向基层、底层的下级官员,导致出了问题之后,没有人会主动辞职,而出问题的官员也确信上级会保护自己,导致问责达不到真正的效果”,齐善鸿教授表示,“为了应付舆论和更高层的政府,承担问责责任的机关,通常会抛出一些最底层的官员。这样不合理的责任承担机制,生成了官场不负责任的文化。”

  “一般由各级的最高行政领导确定是否要问责、力度如何、什么样的人应该承担什么样的责任”,毛寿龙教授认为,“领导重视了,问责就进入实践,其力度也大。一旦领导有其他考虑,问责就会退而变成次要工作,力度下降,有时候甚至是停止运作。行政性问责的这些特征使得问责实践往往很不稳定,并富有争议。”

  五、期待问责制瓶颈的突破

  针对官员问责中存在的缺陷,受访专家认为,应重点设置责任追究制的范围和方式,将国家现行的多种责任追究制链条有机地联结在一起,使官员问责制更具有系统性和可操作性。

  “我国官员问责体制还处在粗放型阶段,要解决这个问题,仅在技术上完善行政性问责还不够,关键要从行政性问责走向程序性问责”,李成言教授认为,“通过追究官员确实应承担的责任,促使官员合法、正当地行使手中的权力,使行政机关和公务员真正负起责任。对官员的问责应科学化、法制化,谁应当负责任,应当负责任到什么程度,要有一个量化的、具体的规范。”

  “我国官员问责制度需要和岗位分析、纪检监察、审计等结合起来,要与绩效评估结合起来,完善有关法律法规,做到规范问责、依法问责、科学问责。一要科学设定岗位职权和应承担的责任,二要制定和履行规范细致的问责程序”,龚维斌教授认为,“还要把问责制与开展绩效评估结合起来。绩效评估是实行问责制的前提和基础,有了绩效评估的结果,官员问责才有可靠的依据。同时,把官员问责制与责任评估结合起来,一要科学地评估事故或事件后果的严重程度,二要科学地评估相关领导干部应该承担的责任。也要防止简单地从政治上问责,忽略了对真正原因的分析和研究,丧失了通过查找原因举一反三、改进工作的机会。”

  “应该尽快确立以宪法、法规和社会主义道德原则为问责制宗旨,贯彻有权必有责,问责与责任相适应的原则”,齐善鸿教授认为,“目前应抓紧制定有关政治和道义层面问责制度,以此弥补纪律和法律追究的空当或不足。道义问责是前提和基础,也是追究责任的一种快速反应方式。同时,完善检讨、道歉、请辞、免职等问责方式和操作程序,明确事件发生后立即启动政治道义问责程序等。”

  “在我国现行政治体制下,仅强调行政问责还不够”,中国社科院尹韵公研究员对本刊记者说,“因为问责是问公权力运行之责,范围依法应包括一切掌握公权力的机关单位,如党政机关、司法机关和公共事业管理单位领导干部等。”

  “目前我国公务员法和行政机关公务员处分条例等各种规范性文件对各种官员违纪行为的处分方式、处分权限和程序都作出了规定”,北京市中盛律师事务所杜立元律师接受本刊记者采访时指出,“在更为完备的规范出台之前,切实加强现有规则的执行力度很有必要。人大应当充分发挥对官员问责的监督作用。同时,应当充分保障对官员问责自下而上的群众监督和新闻媒体的舆论监督。”(记者李松撰写) 

官员问责关键要从行政性问责走向程序性问责

作者:时间:2010-09-14浏览:27

 一、官员“刚性问责”之失 
    

  我国官员问责制还处在粗放型阶段,仅在技术上完善行政性问责还不够,关键要从行政性问责走向程序性问责


  国家审计署审计长刘家义不久前在谈及以往被审计机构出现的“屡查屡犯”现象时指出,“此类问题不是个案,带有一定的共性,是制度性问题。”


  刘家义前任李金华曾因多次掀起“审计风暴”而名声大振。还在那时,“屡查屡犯”就是一个备受诟病的问题了。《瞭望》新闻周刊记者了解到,以往“审计风暴”过后,一些被查出问题的部门就曾“屡犯”,但这些部门的官员,多数却没能承担起相应的责任,有的异地为官,甚至还被提拔。


  近年来,在我国的行政问责中,类似的现象较为普遍。除了少数官员因重大事故被问责外,在决策上失误,或在作风、道德、纪律等方面违规被问责的官员很少,更多的是大事化小、小事化了,直至最终逃避了追究。

  “我国对官员问责还没有一个完全统一的标准,在执行过程中随意性极大”,北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受本刊记者采访时表示,“对官员缺乏刚性问责的严重后果是,不但对官员无法形成威慑力,而且还容易放纵官员滥权的侥幸心理,造成对政府执行力和公信力的极大破坏。”

  二、讨价还价的“官员问责”

  1月5日12时46分,随着“轰隆隆”的一声巨响,设计总投资3500余万元、高135米、建筑面积5000余平方米的“三峡明珠观光塔”轰然谢幕……

  据了解,这座观光塔于2004年3月由重庆市万州区龙宝移民开发区管委会投资兴建。直到工程在2005年4月17日被叫停,前期工程耗资1000万余元。按官方的公开解释,是因为工程不赚钱,所以也没有商家愿意接手。区里经过研究决定拆除。

  一个花纳税人数千万元打造的形象工程,在瞬间灰飞烟灭,公众以为会有人担责。但两个月过去,公众并没有看到哪位官员站出来担责。

  2008年11月26日,“史上最牛官员别墅群”直接责任者熊传明,被河南省纪委监察厅和信阳市纪委监察局撤掉了信阳市国土资源局党组书记、局长职务,并对其予以党内严重警告处分。

  此前,熊传明得到的处分是“行政警告”。这被公众认为处理过于“轻描淡写”。在舆论的压力下,熊传明终于“落马”,也算是给民意一个交代。

  “可以说,熊传明从行政警告到被撤职,是官民问责博弈的结果”,李成言教授对此评价道,“这样的官员问责,感觉像市场上的讨价还价——政府好比卖方,公众好比买方。一旦官员出事激起民愤,为维护政府自身的公信力,政府一方会试探性问责官员,并希望公众能积极认账,公众接受则交易成功,如果不接受,再加大问责力度,直至公众认可。”

  本刊记者调查发现,由于我国缺乏刚性的问责制,对一些问题官员的问责,就很容易被公众舆论效应“绑架”,有时上级领导的批示拍板,也会使官员问责进入一种不理性的状态。

  三、问责应始于“道义之责”

    近年来,我国加快了从中央到地方问责制建设的进程。但本刊记者了解到,目前对官员问责,还多限于发生重大事故,或是违规行为造成极恶劣的社会影响,才对当事官员启动问责程序。

  “在工作中,官员出现严重失误,或是违反各种规定,以公开检讨、赔礼道歉、引咎辞职等方式主动承担道义责任,是自觉遵守从政道德的体现”,南开大学博士生导师齐善鸿教授接受本刊记者采访时表示,“只要官员违背公认的道德规范,就要被问责,如官员见死不救或见义不为,官员包二奶、赌博、作风腐败等。”

  中国人民大学博士生导师毛寿龙教授认为,官员承担责任有四个层面:一是承担道义上的责任,向受害者和公众负责;二是承担政治上的责任,也就是向党和政府负责;三是承担民主的责任,向选举自己的人民代表和选民负责;四是承担法律的责任,要向相关法律规定负责,看是否有渎职的情形存在。

  “从某种意义上来说,道义责任是官员的第一责任。对官员问责需要从道义责任开始”,李成言教授认为,“现行问责制主要限于违反法律和党纪政纪的问责,缺乏对权力运行者政治和道义问责。这需要有关部门不断提高对官员的约束力,转变问责方式,深化问责对象,扩展问责范围和领域。”

   四、需破除的利益“共同体”

  “我国现行的问责方式主体比较单一。国际经验表明,有效的官员问责需要问责主体多元化,需要立法机关、新闻媒体、社会团体、社会公众参与问责”,国家行政学院政治学教研部龚维斌教授接受本刊记者采访时说,“随着互联网的普及以及新闻媒体舆论监督力度的加大,公众参与对官员的问责越来越多,推动了对事件的查处和对失职渎职官员的责任追究。但是,从总体上看,现在的问责制,更多的还是停留在党组织和行政系统内部自上而下的问责上,立法机关、社会团体、社会公众参与问责的广度和深度不够。”

  “长期以来,我国治国基本靠出台红头文件,在具体落实当中,很难把一个责任通过法规规范或法制的形式,落实到每一个具体的层面”,中央党校党建部张希贤教授认为,“因为没有一个法制上明确的权责规定,一旦出问题,就找不到具体责任人,而且哪一级干部应该担当多大的责任,都没有一个明确的规定,全凭着上级党政机关来界定。”

  “由于我国官员问责大都指向基层、底层的下级官员,导致出了问题之后,没有人会主动辞职,而出问题的官员也确信上级会保护自己,导致问责达不到真正的效果”,齐善鸿教授表示,“为了应付舆论和更高层的政府,承担问责责任的机关,通常会抛出一些最底层的官员。这样不合理的责任承担机制,生成了官场不负责任的文化。”

  “一般由各级的最高行政领导确定是否要问责、力度如何、什么样的人应该承担什么样的责任”,毛寿龙教授认为,“领导重视了,问责就进入实践,其力度也大。一旦领导有其他考虑,问责就会退而变成次要工作,力度下降,有时候甚至是停止运作。行政性问责的这些特征使得问责实践往往很不稳定,并富有争议。”

  五、期待问责制瓶颈的突破

  针对官员问责中存在的缺陷,受访专家认为,应重点设置责任追究制的范围和方式,将国家现行的多种责任追究制链条有机地联结在一起,使官员问责制更具有系统性和可操作性。

  “我国官员问责体制还处在粗放型阶段,要解决这个问题,仅在技术上完善行政性问责还不够,关键要从行政性问责走向程序性问责”,李成言教授认为,“通过追究官员确实应承担的责任,促使官员合法、正当地行使手中的权力,使行政机关和公务员真正负起责任。对官员的问责应科学化、法制化,谁应当负责任,应当负责任到什么程度,要有一个量化的、具体的规范。”

  “我国官员问责制度需要和岗位分析、纪检监察、审计等结合起来,要与绩效评估结合起来,完善有关法律法规,做到规范问责、依法问责、科学问责。一要科学设定岗位职权和应承担的责任,二要制定和履行规范细致的问责程序”,龚维斌教授认为,“还要把问责制与开展绩效评估结合起来。绩效评估是实行问责制的前提和基础,有了绩效评估的结果,官员问责才有可靠的依据。同时,把官员问责制与责任评估结合起来,一要科学地评估事故或事件后果的严重程度,二要科学地评估相关领导干部应该承担的责任。也要防止简单地从政治上问责,忽略了对真正原因的分析和研究,丧失了通过查找原因举一反三、改进工作的机会。”

  “应该尽快确立以宪法、法规和社会主义道德原则为问责制宗旨,贯彻有权必有责,问责与责任相适应的原则”,齐善鸿教授认为,“目前应抓紧制定有关政治和道义层面问责制度,以此弥补纪律和法律追究的空当或不足。道义问责是前提和基础,也是追究责任的一种快速反应方式。同时,完善检讨、道歉、请辞、免职等问责方式和操作程序,明确事件发生后立即启动政治道义问责程序等。”

  “在我国现行政治体制下,仅强调行政问责还不够”,中国社科院尹韵公研究员对本刊记者说,“因为问责是问公权力运行之责,范围依法应包括一切掌握公权力的机关单位,如党政机关、司法机关和公共事业管理单位领导干部等。”

  “目前我国公务员法和行政机关公务员处分条例等各种规范性文件对各种官员违纪行为的处分方式、处分权限和程序都作出了规定”,北京市中盛律师事务所杜立元律师接受本刊记者采访时指出,“在更为完备的规范出台之前,切实加强现有规则的执行力度很有必要。人大应当充分发挥对官员问责的监督作用。同时,应当充分保障对官员问责自下而上的群众监督和新闻媒体的舆论监督。”(记者李松撰写) 

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